【思想汇】

编者按

    党的十八大以来，我国学前教育事业快速发展，在普及水平、资源建设和管理制度建设等方面都取得了突出进展。为进一步促进学前教育事业的发展，提高普惠性水平，我国于2018年9月公布的十三届全国人大常委会立法规划中明确了学前教育立法是目前立法条件比较成熟、任期内拟提请审议的69件法律草案之一，正式启动了学前教育立法程序。《学前教育立法应重点解决七个问题》一文从对我国学前教育的政策回顾及发展现状面临的困境出发，提出我国学前教育立法应关注的重点问题，具有一定的启发意义。而《经合组织国家怎么发展学前教育》一文以国际视角分析了经合组织国家学前教育发展的关键特征，并对我国学前教育改革与发展如何进一步完善相关的政策和制度体系进行了解析，具有一定的借鉴意义。

学前教育是我国教育事业的重要组成部分，但学前教育发展基础薄弱，面临的发展困境多，因此其立法显得更为紧迫。2018年9月公布的十三届全国人大常委会立法规划中明确了学前教育立法是目前立法条件比较成熟、任期内拟提请审议的69件法律草案之一，正式启动了学前教育立法程序。要更好地对学前教育立法，有必要回顾我国尤其是自改革开放以来学前教育领域已出台的政策法规，从历史回顾的角度去追寻我国学前教育立法应关注的重点问题，以便更好地把握住这些重点问题的发展趋势。同时也需要回顾我国学前教育改革发展中在管理及投入举办主体上的历史实然的变化情况，从应然与实然对比的角度，来探讨我国学前教育立法应关注的重点领域和立法措施，才能使学前教育立法更具针对性和操作性。

从学前教育政策及发展回顾看，我国学前教育立法应重点解决七个问题：

强化对学前教育公益性、基础性重要地位的优先保障

一项教育事业是否重要及其在国家财政投入上是否受到重视，从根本上说取决于该项教育事业的本质属性，以及人们对该项教育事业的需求程度的急迫性及国家财政的支付购买能力。学前教育能否得到优先发展，根本上取决于对学前教育事业性质和地位的认识。有学者认为，对学前教育的性质地位的认识是事关我国学前教育事业发展的根本性、深层次的核心问题，我国学前教育事业的滑坡或停滞，根本原因之一源于对学前教育性质、地位的不认识或者模糊。

从我国学前教育政策的历史演变来看，国家对学前教育性质的认识经历了从复杂矛盾到坚定信念的过程。如在1979—1991年间将学前教育视为可以且应该社会化的生活服务事业，同时幼儿教育既是教育事业的一个重要组成部分，又具有福利事业的性质；而在1992年批准《儿童权利公约》后又提出要以政府财政拨款为主，但上世纪九十年代市场经济确立时又在1997年强调幼儿教育事业具有很强的地方性和群众性，需要人民幼教人民办；直到2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》才坚定了坚持学前教育公益性原则的信念，指出学前教育必须坚持公益性和普惠性，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系。因此，学前教育在立法上就需要强调其重要性、基础性，及立德树人原则，坚持以儿童为中心、确保学前教育的基础性、公益性、普惠性与公平性原则是学前教育立法的基本宗旨。

理顺学前教育管理体制，落实各部门的投入与领导管理责任

纵观改革开放以来的学前教育政策，在学前教育管理上始终秉持了“地方负责，分级管理和有关部门分工负责的原则”。因此在学前教育立法上仍需坚持这一原则，明确教育、财政、卫生、人社等部门及集体与各级政府的领导与管理、举办与监督及评估职责。应建立起由国务院分管教育的副总理领导的由教育部、财政部、卫生部、发改委、人社部、编办、住建与规划部门等参与的学前教育部际联席会议制度，统一协调推进学前教育快速健康发展。同时，各级教育行政部门应建立学前教育的领导机构，具体负责学前教育的领导与管理工作。

确保建立“省统筹、以县为主”的学前教育投入体制

学前教育投入体制受到对学前教育事业性质的认识及市场化的重要影响。回顾我国学前教育投入政策，先后经历了“两条腿走路、社会化”为主时期，“政府拨款为主，多元投入、合理分担成本”为主时期，到“政府投入主体责任再次退位，以社会力量兴办幼儿园为主体”时期，再到“加大政府投入，突出政府办学主体地位，推进学前教育三年行动计划，加强省统筹力度、坚持公益性和普惠性，建立学前教育公共服务体系”时期，再到最近的“增加普惠性资源供给，深化体制机制改革，建立健全国务院领导，省地（市）统筹，以县为主”时期，政府投入的主体责任从只负责管理到以政府拨款为主，再到政府退位以社会力量为主，再到以政府投入为主，建立学前教育公共服务体系。这背后除了受经济发展水平的影响，也受一些市场化思维的影响，但最后还是取决于政府对学前教育事业性质的认识及其重视程度与财政投入能力高低的影响。